En la región de Antofagasta se produce el 16% del cobre del mundo y es el mayor distrito cuprífero global, el 53% de la producción nacional, siendo Chile el mayor productor mundial. Hoy las exportaciones mineras son el 55% de las exportaciones totales del país, la misma relación que en 1990…
Después de 10 años de superciclo en los precios de este recurso, en el artículo publicado en la revista Igualdad y Democracia, número 3 de Diciembre de 2015, con un dossier dedicado al derecho a la ciudad (http://institutoigualdad.cl/publicaciones/revista-igualdad-y-democracia-no3/, pp. 126) se presenta una reflexión sobre crecimiento, desarrollo, sustentabilidad y los roles que los actores en las ciudades y la región han jugado.
En el medio de la pampa… (camino a Escondida, foto de Jose Piga, 2009)
Actores en la ciudad y la región: el desarrollo de Chile, ¿con qué sustentabilidad?
Por José Antonio Piga Giles
“Téngase presente que, el salitre y los guanos, son riquezas transitorias, y que si al término de ellas no hemos robustecido la economía de Chile con industrias reproductivas y espontáneas, sufriremos un retroceso atroz, que nos hará perder el alto nivel obtenido junto con nuestra respetable posición entre los pueblos civilizados”.
Editorial de El Veintiuno de Mayo de Iquique, 26 de enero de 1883.
Resumen
Desde la región de Antofagasta se revisa la posibilidad de generar sustentabilidad en las ciudades y regiones chilenas, dados el centralismo, la dependencia productiva y administrativa de la capital, en el contexto del modelo neoliberal que relega al Estado a un papel subsidiario e indicativo, limitando la planificación pública del desarrollo del país y de las ciudades. Lo que existe es una agregación de decisiones privadas sobre el territorio, con un sector público que desregula para expandir la acción privada, cuya plusvalía es apropiada privadamente, con costos asumidos socialmente. Ni el Estado ni el sector privado consideran procesos de planificación en la dirección de la sustentabilidad. Se indaga entonces por una ideología de sustentabilidad capaz de confrontar la ideología neoliberal desregularizadora, privatizadora y mercadocéntrica.
Los actores declaran desear desarrollo sustentable. Pero el desempeño regional carece de trazas consistentes de planificación en ese sentido. La abundancia de recursos naturales impulsa a su explotación acelerada y la especialización, desincentivando capacidades locales para superar esta etapa primaria. La asimetría entre empresas y agentes locales privados y públicos dificulta estrategias alternativas. La trayectoria regional diverge de la sustentabilidad, con una planificación privada de las actividades productivas, de la minería en el caso de Antofagasta.
Introducción
El desarrollo, para serlo, debe ser sustentable, condición que lo caracteriza. Así, la pregunta que nos hacemos es sobre la sustentabilidad en el país, en sus regiones y ciudades. Luego de un período de alto crecimiento económico, en el marco del modelo neoliberal, cuya aplicación es probablemente la más ortodoxa del mundo, ¿el país se dirige a la sustentabilidad? Lo que equivale a saber si se desarrolla o sólo crece, lo cual sería bueno –sin crecimiento se dificulta el desarrollo-, pero sin sustentabilidad lo que ocurre no es desarrollo. Esta es una historia que ocurre en Antofagasta, la zona minera por excelencia en un país minero, que explica gran parte del crecimiento económico de Chile, en los últimos 150 años. La geografía, sus ciudades y especialización expresan esa identidad. La actividad minera extractiva es por definición lo contrario de lo sustentable: la energía se dirige a la más veloz disposición de los recursos en sus mercados, a la apropiación de los excedentes que genera y a su exportación. Antofagasta (y Chile) exporta cobre sin elaborar, junto al grueso de las utilidades que esta industria genera. Una pregunta es cuánto de esta riqueza queda en la región y en el país. Respuesta emblemática es la nacionalización de 1971. Una segunda inquietud apunta a si estos recursos se usan para que surjan aquellas industrias reproductivas que permitan reemplazarlos, en tanto riquezas transitorias, diversificando y expandiendo la base productiva.
En la indagación que sustenta este artículo[1] se busca conocer lo que ha ocurrido y si esta condición regional y nacional –las mayores reservas conocidas de cobre en el mundo- augura sustentabilidad, es decir, desarrollo. La evidencia no muestra indicios claros de una trayectoria hacia el desarrollo sustentable. Se carece de un proceso de planificación que oriente el crecimiento de la región hacia una perspectiva transgeneracional, diversificada en lo económico, con ciudades consolidadas, capaces de acoger recursos humanos calificados que generen innovación, entre otros atributos de la sustentabilidad.
La masividad y la preponderancia multinacional y corporativa de la minería conducen a una visión de corto plazo, enfocada en la producción y en los retornos de las inversiones, dificultando la planificación de estrategias dirigidas al desarrollo integral y a más sustentabilidad. El territorio regional ha sido explorado y explotado por grandes empresas mineras multinacionales, las que han modelado las operaciones y dispositivos espaciales para la extracción y exportación de los recursos mineros. No para el desarrollo de la región.
Las ciudades pequeñas sufren de aislamiento y disminuyen en población, mientras las principales crecen inorgánicamente, sin planes de desarrollo articulados, con bajos niveles de calidad de vida, hasta ahora imposibilitadas de ofrecer un ámbito urbano propicio, sugerente y acogedor para impulsar innovación y conocimiento. Esta relación con el espacio regional genera una sustentabilidad débil, sin orientaciones de largo plazo e impide una planificación estratégica en ese sentido.
Se requiere superar críticamente lo aceptado como natural: la contaminación, las condiciones de vida, los incentivos a la precarización del empleo, las desigualdades en el espacio regional, entre otros efectos de la configuración social, económica, ambiental y cultural regional. Al discutir la sustentabilidad, es evidente que salvar la distancia entre deseo y concreción requiere de voluntad de futuro, de uno distinto, lo que debe obligar a conocer, evaluar y actuar respecto del presente. En esto, lo que los actores señalan de la sustentabilidad, está la posibilidad de concreción.
La planificación no se completa en el aparato público, como tampoco en la expresión con mayor o menor claridad de los ‘deseos’ de una cultura en relación con su territorio, ni siquiera con la explicitación del ideario del Estado. El proceso hacia la transformación de una configuración económica, social, cultural, requiere de articulación, escalamiento y traspaso entre distintos actores de una ideología que imagine el espacio transformado, a partir de la conciencia agregada de lo conocido, lo valorado y de la actuación consecuente que completa el ciclo (Piga, 2012).
- ¿Sustentabilidad en un desierto minero?
La región de Antofagasta es dependiente de sus recursos naturales no renovables. Está en una trayectoria que se aleja de la sustentabilidad: una vez que estos se agoten o desvaloricen, habitar allí perderá sentido, al extremo eventual de quedar desierta. Dado este sino de la riqueza minera, la habitabilidad es de enclave, una instalación especializada, ajena y desarraigada, cuya expresión urbana es el campamento, transitorio, espacial y socialmente segmentado, unidimensional.
Las grandes empresas mineras multinacionales (GEMM) están concentradas en la extracción de minerales y su exportación, en una relación de poder que oscila entre la búsqueda de legitimidad y su pérdida, sin efectiva contrapartida regional, dados el volumen de inversiones, capacidades y recursos que éstas movilizan. Su institucionalidad da cuenta de relaciones entre desiguales, asimetría que imposibilita asociatividad real. Existen posiciones de poder y dependencia, con escaso compromiso de las empresas con el desarrollo regional, centradas en el retorno de inversiones más que en las vicisitudes del territorio, el que es así delineado por empresas de escala global. Se han implementado iniciativas de responsabilidad social empresarial (RSE), unas discretas y otras de mayor relevancia[2] pero que no pueden reemplazar la acción pública y su responsabilidad con los procesos económicos, sociales, ambientales y culturales en el territorio.
El sector público aparece distante, con escasas herramientas para ser contraparte de la acción de las empresas, mediante, por ejemplo, una planificación para capturar la dinámica minera. Su acción es débil e indicativa, de corto plazo. Las decisiones económicas están libradas al mercado, en que cada agente –privado- define de modo autónomo su camino. La agregación de estas decisiones privadas genera crecimiento, define sentidos y el Estado está para facilitar el funcionamiento del mercado. Mientras menos regulación establezca, más eficientemente operará el mercado. En esta visión ortodoxa no hay planificación de país, como tampoco largo plazo ni articulación intersectorial, pues no se necesitan (Meller, 2013). Así, la sustentabilidad posible para esta región es débil, condicionada y dependiente del desempeño de la actividad minera.
Si las empresas están absortas en sus actividades, sin integrar la sustentabilidad del territorio, si el Estado no tiene capacidad para romper la inercia de un statu quo asimétrico y plantear objetivos de largo plazo y estrategias para planificar la promoción y aplicación de las políticas que se precisan para lograr dichos objetivos; es decir, si ni el sector privado ni el público logran articular procesos que conviertan el crecimiento económico en desarrollo con mayor sustentabilidad, la pregunta es donde buscar capacidad y voluntad para hacerlo.
- Actores estructurando el territorio
La masividad de la escala extractiva y la condición corporativa y transnacional de la minería, en la región condicionan la habitabilidad y las relaciones –económicas y productivas, sociales, culturales y ambientales- entre actores e instituciones. La minería privada planifica sus inversiones, con fuerte énfasis en la producción. Los instrumentos de planificación de que dispone el Estado son solo indicativos y referenciales, dejando un amplio espacio de acción a las GEMM para determinar el ordenamiento del territorio, con un peso específico que modela procesos económicos, sociales y culturales y configura el espacio regional y los asentamientos humanos.
La minería condiciona el proceso regional, pero son personas las que lo sostienen en sus actitudes, decisiones, creencias, acciones. En los actores hay una posibilidad de transformación, si existiese una racionalidad ambiental (Leff, 2004), una ideología de sustentabilidad y una consciencia agregada.
Las personas, actores en tanto sujetos con identidad, creadores de imaginarios y también súbditos normados y restringidos, identifican lo que es bueno y lo expresan sosteniendo valores, reconocen lo que existe, hacen diagnósticos sobre la realidad y definen lo que es posible, articulando su disposición a actuar, conformando una actitud frente a esa realidad. Esto es la construcción de sujetos, la conformación de ideología (Therborn, 1980), parte de la cultura, entendida como prácticas que producen significados (Leff, 2004). La ideología alude a la posibilidad de actuar en un mundo estructurado con significados, pleno de sentido (Thompson, 1986).
La noción de actor como sujeto –subyugado por fuerzas poderosas al tiempo que cualificado para ser protagonista y creador de su mundo de significados y sentidos– (Giddens, 2006), se usa para plantearse si Antofagasta puede proponerse un desarrollo sustentable, dadas sus condiciones económicas, sociales, culturales y ambientales. Esta proposición surge de planificar, una actuación de individuos libres que democráticamente se asocian para manejar sus asuntos colectivos, dirigidos hacia el progreso, compartiendo un espacio y un tiempo (Friedmann, 1998).
La idea de actor vincula al sujeto que actúa con la acción que ejerce. Un actor es “un agente intencional, cuyas actividades obedecen a razones” (Giddens, 2006: 41), que decide y emprende en una lógica de acción en un contexto. Para entenderlo se acude al concepto de estructuración, el conjunto de recursos organizados, articulado en sistemas sociales que incluyen actividades de agentes en un tiempo y espacio determinados. Estructura y agente son una dualidad, constricción y límite, habilitación y posibilidad, en una dialéctica que alude a la capacidad de negar la expresión del poder y actuar en consecuencia. El poder es la reproducción de una estructuración que predomina sobre otra, no sólo asimetría de distribución, sino inherente a cualquier asociación social.
La noción de ideología expresa esta dialéctica como sujeción y cualificación, interpelación para actuar con sentido: reconociendo lo existente, discerniendo lo bueno y lo posible y aprestándose para actuar. La ideología opera como un dispositivo cultural, en tanto constituye y modela la forma en que los seres humanos viven como actores conscientes y reflexivos en un mundo estructurado y significativo (Therborn, 1980).
El contexto es la globalización neoliberal, que retoma la tradición económica neoclásica (Harvey 1998, 2007), una de cuyas expresiones ha sido el empequeñecimiento de la esfera de lo público, retirando al Estado de la economía, evitando la acción de políticas públicas en ámbitos productivos y en la articulación intersectorial en los territorios (Meller, 2013), dependiendo éstas de la voluntad y comprensión de cada actor (Healey, 1997) y de la dinámica de los procesos de mercado.
Muchas veces la planificación en la sociedad democrática contemporánea, y en la experiencia chilena particularmente, se reduce a dispositivos técnicos y administrativos basados en racionalismos estrechos, orientados por concepciones de política indicativas –económica, social– en que el Estado subsidia el funcionamiento de la sociedad que no es de interés del mercado, y regula escasamente su acción en ámbitos complejos (Muñoz, 2007; Ffrench-Davis, 2008; Meller, 2013), por ejemplo, en la creación de bienes públicos. Lo que resulta es el esquema que este poder diseña sobre territorios y comunidades; esto es, la desviación de procesos democráticos y progresistas hacia la manifestación de intereses corporativos.
- Globalización y sustentabilidad
Con la presencia de empresas conectadas a la explotación de recursos naturales, Antofagasta ha recibido grandes flujos de inversión extranjera directa (IED), concentrando la mayor parte de esos recursos, después de Santiago, al tiempo que representa el más alto porcentaje de las exportaciones del país. El producto interno bruto de la región ha crecido significativamente (cerca de seis veces entre 1961 y 2001 en pesos de 1996) y el PIB per cápita regional es el más alto del país, 1,88 veces el nacional. Los salarios son los más altos de Chile.
Estas cifras podrían augurar desarrollo para la región. Pero, ¿cuán sustentable puede serlo? IED y extracción, ¿generan procesos virtuosos que superen la incertidumbre sobre su continuidad? La memoria de la crisis y la decadencia de la industria del salitre está presente. El crecimiento económico no genera desarrollo sustentable. Este se produce por acciones que generan fenómenos sociales y culturales (Boisier, 2010). Hay consenso aparente en que se necesita un salto desde el actual estado, aún basado en la abundancia de recursos naturales, a etapas superiores hasta llegar a la fase de innovación (Porter et al, 2002), para dar el paso al desarrollo y la sustentabilidad. Pero la evidencia que señala crecimiento identifica un sentido que diverge del desarrollo sustentable, pues escasean los dispositivos necesarios para usar la oportunidad a la que se enfrenta.
La planificación ha sido el instrumento privilegiado en la construcción del proceso –de crecimiento económico, de socialización, de generación de cultura– que lleva al desarrollo, lo que se completa con la relación del territorio con sus recursos, la habitabilidad y la institucionalidad que le han dado forma. En Antofagasta el crecimiento está condicionado por los recursos mineros y las GEMM en la explotación de ellos, lo que impacta en la relación de esta región con el país, al tiempo de establecer la interrogante sobre la sustentabilidad y sus dimensiones. El cuadro actual es el siguiente:
| Grandes empresas mineras multinacionales | Casa matriz | Faenas en Antofagasta | Producción
(Tm 2014) |
| Anglo American | Londres, Inglaterra | Mantos Blancos | 104.200 |
| Barrick Gold Corporation | Toronto, Canadá | Zaldívar | 100.600 |
| BHP Billiton Base Metals | Melbourne, Australia | Escondida y Spence | 1.341.500 |
| CODELCO Chile | Santiago, Chile | Chuquicamata, R. Tomic, Gaby y M. Hales | 929.900 |
| Glencore (antes Xstrata) | Baar, Suiza | Lomas Bayas | 66.400 |
| Freeport MacMoran | Estados Unidos | El Abra | 166.400 |
| Antofagasta Minerals | Londres, Inglaterra | Michilla, El Tesoro y Esperanza | 321.500 |
| Total regional GEMM: 3.030.500 | |||
| Total nacional: 5.749.600 | |||
| Total mundial: 18.515.600 | |||
Fuente: COCHILCO (2015).
Estas siete empresas representan casi la totalidad de la producción de Antofagasta (más del 98%) y alrededor del 53% del cobre chileno, que es el 31,05% de la producción mundial. Sigue China con 1.632 millones de toneladas métricas (Tm), el 8,81% y Perú con 1.379.600 Tm, 7,45% (COCHILCO, 2015). La producción chilena es tres veces y media la china, el siguiente productor en volumen. En Antofagasta se produce casi dos veces lo de ese país. En Antofagasta se produce más del 16% del cobre del mundo (COCHILCO, 2015).
El cobre está en el centro del debate sobre desarrollo sustentable, respecto de la disyuntiva de “seguir dilapidando su naturaleza excepcional en nombre de la ‘ventaja comparativa’ que le asigna su abundancia relativa… Tampoco Chile podrá continuar dilatando sus responsabilidades al respecto, entre un estilo de desarrollo depredador de los recursos naturales, que ha sido dejado en manos de la iniciativa privada, sin que establezcan una estrategia armónica con el medio ambiente y las necesidades de crecimiento económico” (Sunkel, 2011: 236).
Para Antofagasta, esa estrategia armónica significa un equilibrio complejo: en términos de escala de actividad, no existe otra que compita con la minería; así, la construcción que los actores puedan hacer de modo participativo e inclusivo, debe hacer un ejercicio de imaginación para lograr superar la tendencia abrumadora a la especialización, relevante en la relación entre minería y desarrollo, entre sector público y privado, entre empresas, gobierno y comunidades.
- Conceptos de desarrollo sustentable y su definición
Antofagasta se caracteriza por una habitabilidad desarraigada, expresada en campamentos, company towns y ciudades con escasa oferta urbana de calidad; con un desarrollo territorial desigual y limitada participación del Estado. Las condiciones para aumentar sustentabilidad necesitan capacidad para generar raigambre regional y mayor diversificación productiva, superando la explotación de recursos naturales, que es y ha sido su ventaja comparativa. Ambos atributos, arraigo y diversificación, precisan de una perspectiva de largo plazo en la planificación pública.
La noción de sustentabilidad está también ligada a la idea de recuperar una línea de continuidad interrumpida, asociada a nociones ambientales y de conservación, a recursos y su reproducción o transformación y al mejoramiento en la calidad de la vida a la que la sociedad aspira. La idea de desarrollo es consustancial a la construcción de visiones de futuro, con inclusión y cohesión social, en una comprensión temporal, en tanto en el presente se configura el futuro.
El desarrollo sustentable se entiende cimentado en su medio natural y cultural para asegurar su continuidad intergeneracional, capaz de equilibrar la salud económica, ambiental y social de una comunidad para mejorar su calidad de vida, que fomente y posibilite procesos inclusivos, con participación de múltiples actores en todos los niveles, superando aproximaciones sectoriales, corporativas o de grupos (Programa 21, 1998; Ffrench-Davis, 2008).
Un nuevo rol para la minería podría definirse con la creación de ámbitos de trabajo articulado, en horizontes temporales y escalas territoriales adecuadas. Esto requiere de nuevas capacidades en las instituciones y en los actores, una imaginación (social, económica, cultural) que pueda implementarse en iniciativas de transformación, en lo que Healey (1997) llama el giro comunicativo de la planificación. Este “viaje” desde la idea hasta su expresión en política, proyectos y obras precisa encontrar caminos para conectar las esferas de acción.
Por su parte, el Informe Brundtland señala que “las empresas transnacionales pueden desempeñar una función importante en el desarrollo sostenible […] una influencia positiva sobre el desarrollo”, para lo que debiera “fortalecerse la capacidad de negociación de los países en desarrollo frente a ellas” (CMMAD, 1992: 39-40), más allá de la mirada ambiental, en un contexto de mayor amplitud dirigido al desarrollo de los territorios anfitriones.
La oferta urbana regional ha sido incapaz de consolidar en las ciudades una base de capital, sólida y equilibrada en cantidad y calidad, que genere bienestar y calidad de vida, y autonomía, no sólo en cuanto a niveles de retención de capital y crecimiento económico, sino a la creación de una cultura de identidad y arraigo de cara a la transitoriedad y la cultura de company town. El análisis de zonas análogas en especialización y dependencia pero con una evolución a una sustentabilidad fuerte, da cuenta de procesos complejos de diversificación productiva, dinamización de las ciudades e introducción de tecnología, con fuerte intervención pública en un contexto de planificación de largo plazo y de acuerdos estratégicos con el sector privado (Urzúa, 2007).
El objeto de la planificación para un desarrollo con sustentabilidad, expresada en incrementos de calidad de vida y bienestar de los habitantes del territorio donde ocurre el proceso, debe satisfacer necesidades de los diversos actores en ese espacio. Tanto el Estado como los actores -ciudadanos individuales, entidades corporativas, organizaciones- necesitan planificación, entendida como articulación de juicios técnicos con voluntad política. La política es una democrática, donde debe atenderse a la ‘conversación de los ciudadanos’ (Friedmann, 1998). A la sustentabilidad es consustancial una postura ética, con formas democráticas de planificación.
Esta afirmación alude a la complejización del concepto, desde la evaluación de variables biofísico-químicas, a la integración de aspectos económicos, sociales, institucionales y ambientales. Una tercera lectura busca integrarlos en una mirada transversal, de mayor inclusividad, sinergia y con despliegue de tácticas y estrategias de transformación.
La sustentabilidad, desde la perspectiva sistémica (Gallopín, 2003), es un equilibrio donde la relación entre variables de entrada y de salida de un sistema mantiene un valor que no disminuye en el tiempo. Los aspectos físicos, objetivos y racionales ven las manifestaciones externas de la sustentabilidad (Fricker, 1998), mientras las subjetivas son manifestaciones internas, más que ‘algo’ a ser medido, referidas a la calidad de la vida y a la transformación de las concepciones que pudieran contener u orientar significados de lo sustentable, las que cambian en el tiempo. Fricker señala que “El desafío de la sustentabilidad no es enteramente técnico ni racional. Es uno de cambio en las actitudes y en el comportamiento. La sustentabilidad entonces debe incluir el discurso social en el que los aspectos fundamentales son explorados colaborativamente dentro de los grupos o comunidades afectadas” (1998: 369).
El derecho de los ciudadanos a recibir el aporte de la principal riqueza del país (impuestos o royalties redistribuidos en bienes públicos provistos por el Estado) se relaciona con el desarrollo sustentable, pues la obligación de la actual generación con el futuro no es dejar la tierra como fue encontrada, sino con opciones y capacidades que aseguren un bienestar igual o mejor al del presente (Solow, 1974). Esto es la reinversión de las rentas de la explotación del recurso para independizarse de la actividad primario-exportadora. Así, “El desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (CMMAD, 1992: 67). Se plantea la necesidad de una equidad intergeneracional, como también intrageneracional (Gallopín, 2003).
Es la capacidad de una sociedad para generar aquel balance económico, social y ambiental. El desafío desborda los ámbitos de la técnica y la racionalidad, para situarse en la manera de ser de las personas, pues se requiere transformar performances sociales e incluir la participación comunitaria, integrada con la capacidad de poner de acuerdo sectores económicos, administraciones, acciones de diversos orígenes y escalas geográficas. La sociedad construye un discurso sobre un estado de equilibrio al que aspira, objeto de debate y consenso, para cuya concreción se requiere una mirada comprensiva del futuro. Esta estructuración es la que evoca la idea de sustentabilidad.
Como se señaló, ni públicos ni privados explicitan una perspectiva de largo plazo para el desarrollo sustentable más allá de una generación (lo más cercano a una mirada en este sentido es CreoAntofagasta, ya mencionado). Una temporalidad adecuada para pensar el futuro no es expuesta. Los actores declaran querer desarrollo sustentable, pero en sus agencias no hay acciones específicas integradas en un proceso de planificación con sentido transformador. Lo que contrasta con la idea de redes de entendimiento mutuo, articulación, colaboración y generación de vínculos y lealtades, y mayor capital social. De esa actividad de creación y de elaboración de sentido entre los actores en la región, es que pueden surgir las ideas-fuerza de una estrategia común y un plan para la sustentabilidad. Pero el desempeño regional no genera estas bases, requeridas para asegurar sustentabilidad. El orden de las grandes operaciones mineras es distinto del desarrollo sustentable.
Se señaló la existencia de una oportunidad dada por el nivel tecnológico, institucional y organizacional de la minería en Antofagasta, que podría ser una inflexión hacia el desarrollo sustentable, caracterizada por: i) aumento en la producción y nueva cultura productiva propia de la economía global, ii) conciencia en actores en diversos niveles, respecto del desafío, y iii) fuertes procesos de crecimiento en población, infraestructura y actividad agregada de las ciudades (Antofagasta-Mejillones y Calama). Pero estas características, notorias, masivas y explícitas, no han modificado una trayectoria que diverge de la sutentabilidad.
A la pregunta sobre cómo llega el país a ser desarrollado, más sustentable, hay que agregar si ese camino está determinado sólo por el mercado. El crecimiento no transita naturalmente hacia el desarrollo ni la sustentabilidad. Más bien se concluye que la ideología neoliberal dominante empuja en otra dirección. La pregunta es por una ideología de sustentabilidad y si esta logra afectar la racionalidad económica, interpelando la trayectoria fragmentaria y unívoca que prevalece. Respuestas a esta interrogante hay en los actores, en tanto sujetos en la dialéctica de sometimiento y creación, para conservar o para transformar lo que existe como mundo estructurado.
- Los actores sociales
Es en los actores donde están esa voluntad y capacidad. Son los actores los que impulsarán –o no- acciones para abrir posibilidades de mayor sustentabilidad. La condición es que exista en ellos la dialéctica entre sujeción y apertura y que, mediante una reflexividad consciente, se resuelva en poder transformador y acción consecuente, en lo que Ortiz (1980) llama la consciencia ‘completa’, a diferencia de aquella ‘fragmentada’, en que no se resuelve el paso desde lo que se conoce, lo que se valora aplicando una lectura ética, y su resultado en acción transformadora, de acuerdo a la posición que se suscribe y a una evaluación de aquello posible. En el caso de Antofagasta, es intervenir en la trayectoria que el proceso regional lleva, asumido que se aleja de la sustentabilidad. Esto es posible en la medida que, en los actores, se reconozca una ideología de sustentabilidad y se pueda construir y completar la dialéctica entre conocimiento, axiología y acción. Como lo señala un actor, una consciencia fragmentada se limita a la “expresión del deseo”, un voluntarismo siempre incumplido mientras no se dé el paso a la acción.
Los actores asumen visiones de mundo, ideologías, como lo indica Ortiz: “La ideología se define como una concepción de mundo que engendra una ética correspondiente a una acción en el mundo” (1980: 84), lo que permite relacionar a los actores, sus racionalidades y representaciones con las acciones que emprenden. La ideología involucra la construcción y modelamiento de “cómo los seres humanos viven sus vidas como conscientes y reflexivos iniciadores de actos en un mundo estructurado y lleno de significados” (Thompson, 1986:15-16). Así, la ideología opera como un discurso que interpela a los seres humanos en tanto sujetos.
La componente ideológica en las prácticas y discursos culturales construye subjetividades, personas individuales y sujetos colectivos, clases sociales o entidades corporativas. La ideología interpela a los sujetos para orientar un camino, con lo que les ofrece una posición y una identidad. Se establece su carácter dialéctico indicando el sentido doble y opuesto del término “sujeto”, estar atado, tomado o capturado (en inglés, subject (sujeto) significa también súbdito), al tiempo de ser ‘sujeto de la historia’: un actor capaz de crear. Estos sentidos, sujeción y cualificación, lo son por interpelación ideológica: los individuos quedan cualificados para asumir roles y convertirse en agentes de cambio y transformación o de conservación del orden: “El funcionamiento social básico de la sujeción-cualificación involucra tres modos fundamentales de interpelación ideológica. Las ideologías ‘sujetan’ y cualifican a los sujetos diciéndoles, relacionándolos o haciéndoles reconocer: lo que existe, lo que es bueno y lo que es posible” (Thompson, 1986:16).
A través de los actores es posible ‘ver la ciudad’ (Healey, 1997) en tanto espacio donde ocurre la creación de oportunidades en la fase de desarrollo que especifican Porter et al (2002) como la de mayor madurez y capacidad, con una integración de dinámicas socio-espaciales y económicas con la estructura urbana, que genera sentidos, conocimientos y prácticas en un lugar. Esta mirada que conecta imaginación con acción es la de sujetos con identidad. Los actores deciden en función de sus creencias, motivaciones y de la estructura y ésta define lo posible (Giddens, 2006), reconociendo límites estructurales, no como absolutos, sino fronteras de un espacio al interior del cual los individuos se mueven. Como lo formulan Boudon y Borricaud (1990: 307): “Es cierto que la acción individual está sometida a limitaciones sociales, es raro poder comportarse a su antojo. Pero eso no implica que las presiones sociales determinen la acción individual. Estos límites determinan el campo de lo posible, no el campo de lo real”.
- Enfoques desde los actores: claves para la sustentabilidad
La evidencia empírica refiere a visiones que los actores construyen, en el contexto de la economía, la sociedad, la historia y la habitabilidad regional. Están ordenadas en cuatro ámbitos principales, que se identifican como claves para avanzar o detener el paso a una mayor sustentabilidad:
El predominio de una lectura unidimensional y de corto plazo de desarrollo sustentable.
Al plantear el concepto de sustentabilidad, en un recorrido que no es fácil ni evidente, recién en una segunda instancia en el discurso se reconocen otras dimensiones, aparte de la ambiental. Prevalece una visión reduccionista y una naturalización de las condiciones de la explotación y sus efectos.
Un entrevistado señala que “…el desierto bota, echa fuera… salvo que haya una riqueza muy grande, como la hay aquí… ¿y si no, que habría?, nada…”. Se sigue que no habría problema con la contaminación de la minería: “hay que romper huevos para hacer tortillas” y se agrega que“bajo Chuqui y La Escondida hay un desierto, no es el Valle de Aconcagua”. Pero en la región hay tasas de cáncer de pulmón 400% veces más altas que las de Chile (El Mercurio de Calama, 14 de Octubre de 2009). Las termoeléctricas de Tocopilla y Mejillones representan el 99,7% de la matriz energética del Norte Grande y generan más de la mitad de las emisiones de SO2 de las zonas saturadas por este elemento en el país -243 contra 443 ton/día-. En Tocopilla en 2005 la tasa de mortalidad fue la mayor de la región y una de las más altas del país: “8,8 contra 4,4. La cifra del país fue de 5,3”, junto a la tasa de mortalidad de recién nacidos y menores de un año, que en el 2008 “en la provincia de Tocopilla fue de 14,2. El promedio nacional se situó cerca de la mitad: 7,8” (Qué Pasa, Nº 2089, 22 de Abril de 2011).
Ante la constatación de los efectos, ocurre la negación: la gran minería en Chile cumple con estándares internacionales, los mismos que en Canadá o Finlandia. Por lo tanto, es inevitable y “natural” que existan consecuencias. Aparece la noción de una “perspectiva del deseo”, el listado de lo que debiera ser y que no es “para no afectar intereses” y porque “la minería es así y si no te gusta tienes que irte a otra parte…”
Se pagan otros costos. Por una parte, la desafectación de la vida familiar y social, debida al sistema de turnos, que masificó las jornadas excepcionales de trabajo (Valdés et al., 2014). Por otra, la dicotomía entre Gran Minería y el resto, lo que genera realidades paralelas, cuyo impacto en la habitabilidad es que la demanda que genera hace que la vida urbana en la región sea cara y excluyente. Contradicción resuelta por esa expresión del deseo, junto con la promesa de la riqueza infinita. Esta es la energía que permite la vida “imposible”, que explicaría la aceptación de los riesgos: “la minería es la que aporta empleo, servicios y … quita también años y calidad de vida … el mismo patrón que te está quitando sustentabilidad te está dando de comer … es el sino de la región”. Se genera una serie de transacciones, entre ellas: la expectativa de salarios altos, que resulta en subempleo, la sustentabilidad futura se torna habitabilidad precaria actual, la diversificación productiva en cluster especializado, lo que potencia la explotación de los recursos naturales versus el desarrollo de alternativas…
Una permanente interrogación sobre el capital humano en la región y la dificultad de retener a aquel con mayores capacidades.
Se dice que para hacer “investigación e innovación para mejorar la productividad, del rubro que sea […] definitivamente no hay capacidad en Antofagasta, eso está claro, se ha avanzado mucho, pero no hay capacidades”. Porque “nadie hace nido” señala un actor, en una región que es “un laboratorio para empresas en un negocio aventurero que es el del mineral”.
La asociatividad es fundamental para la articulación entre lo público y lo privado, pero “eso tiene que ir acompañado de generar una masa crítica […] de producción intelectual de calidad, pero también con una masa ciudadana, que es la única capaz de empujar este tipo de procesos”.
La visión de expertos entrevistados es que la capacidad de asociarse en emprendimientos de largo alcance es fundamental, pues permite dar saltos de creación, de productividad, de innovación. La asociatividad es baja, dicen, porque en vez de cooperar deben competir por los recursos para investigación, mejoramiento de la docencia o infraestructura en el caso de las universidades, dividiendo esfuerzos en lugar de converger. Se dificulta la formación de una comunidad regional, prevaleciendo aproximaciones individuales, identidades relacionadas con dinámicas de mercado sin lealtades espaciales ni de intereses. Hay un escenario de dispersión, lejano de la “coopetencia” y de los compromisos colectivos, sin masa crítica que cuestione, proponga y movilice.
La clave es la generación de la “conversación regional”, como la plantea un entrevistado, para generar visiones compartidas y para que los ”líderes regionales” entiendan que “el futuro de la región depende fundamentalmente de ellos”. Pero, se pregunta un actor: “¿hay un plan?, ¿hay una comisión para el largo plazo, hay gente pensando en la segunda región? Yo creo que no”. Una región que no puede articular su propio futuro en un proyecto regional de consenso.
Pero hay una permanente referencia a los logros de las décadas de los 50 y 60 por un movimiento pluriclasista de profesionales, pequeños empresarios, empleados y obreros, que demanda agua, alimentos, romper el aislamiento y mejorar los servicios básicos, que culminan en la “ley del cobre” que destinaba el 5% de los ingresos que percibía el Estado a las comunas y provincias donde se producía, además de la zona franca alimentaria, entre otras ventajas que daban cuenta de la especial situación de estas regiones. Estas franquicias fueron terminadas por la dictadura, después del golpe de 1973. Ver Piga (2012).
Los enfoques de los actores dan cuenta de diversos intereses, intenciones y posibilidades.
La sociedad civil expresa autonomía en relación con la idea de ciudadanía, de cara a la disminución de lo público y a la naturalización de la esfera económica por sobre sociedad y cultura. Asume la responsabilidad de “¿quién va a pensar?”, porque les “corresponde hacerlo en la región”, puestos ante la reflexión sobre los bienes públicos, el bien común, el desarrollo y la sustentabilidad. Desde esta perspectiva, existiría “la obligación de […] ir visualizando por dónde va la cosa […] marcar camino, ir abriendo los espacios para que el resto de la sociedad empiece a actuar en ese sentido”. Expresan una demanda sobre el futuro, más allá del cumplimiento de leyes, normativas e impuestos. Se reclama la necesidad de una reflexión conjunta.
Es al Estado al que se interpela, pues es responsable de convocar y constituir capacidades para definir conceptualmente el desarrollo y la sustentabilidad. Un rol público es abrir espacios para la “conversación regional” y plantear y establecer conceptos y métodos, para volver a la responsabilidad que lo define: proveer los bienes públicos que la sociedad necesita para su crecimiento y desarrollo, físico y cultural, en posesión de sus poderes reguladores y normativos pero también en tanto “organizador y creador” del sentido de lo que es de todos, lo público. Se le reclama “escasa capacidad” para producir bienes públicos y poca injerencia en materias de interés de la ciudadanía, una imposibilidad de cumplir el rol que le es propio. Se trata de gobernar con voluntad y mirada de bien público.
A las grandes empresas se las interpela para que generen una real apertura al desarrollo del territorio. La respuesta corporativa ha sido el despliegue de acciones en el marco de la RSE, lo que daría cuenta de una ‘deuda social’ (The Economist, 22 de enero de 2005), que generaría su necesidad. Cuánto es lo adecuado, quién y cómo definir eventuales acciones y cuánto avanza el bien público en este ámbito es parte de lo que se plantea como problema.
La RSE se expresa a través de entidades especializadas en cada empresa (fundaciones, gerencias, grupos de tarea), con iniciativas principalmente en educación, vivienda y salud, realizadas en tiempos y espacios controlados. Los actores indican –los ligados a las GEMM lo reconocen- que los aportes en RSE de las empresas son limitados y que no tienen relación con los recursos que la actividad genera y exporta: “la gran minería privada del norte chileno […] puede hacer mucho, pero mucho más y si queremos sustentabilizar esa región debe hacer mucho, pero mucho más […] todo lo que se hace es muy poco todavía, comparado con lo que se podría hacer […] en conjunto”.
Pero no existe deliberación respecto del futuro, el que será compartido al menos por una generación más, dadas las inversiones, los horizontes de explotación, las tecnologías y la demanda. Los actores señalan que no se ha producido el encuentro en el cual el Estado chileno, su gobierno y los “actores vivos” le digan a las empresas privadas “ustedes están explotando estas minas, están pagando impuestos […] todo está dentro de la legalidad […] sin embargo, nosotros queremos mirar para delante, queremos saber qué va a pasar con esto y queremos que lo hagamos en conjunto”. Se trata de una lealtad espacial para la generación de un futuro, para lo que se requiere consenso.
De esa lealtad espacial o su carencia, surge la asimetría de poder que ha configurado la región.
Por una parte está la distancia con las grandes empresas en una asimetría de escalas económicas y capacidades en el territorio. Las GEMM no ven el territorio, sino sus inversiones. No comparten un proyecto de futuro de base regional y nacional. Es el argumento de la supervivencia del enclave en versión contemporánea, que condiciona y selecciona su relación con el territorio. Por otra se menciona el desequilibrio en el aporte de la región al país y lo que este devuelve, en una asimetría institucional entre el Estado nacional y la región. Una de las expresiones de esta distancia es la incapacidad de ejercer una adecuada interlocución en función de la idea de sustentabilidad.
Como lo frasea un actor en Antofagasta: “hay muchas dificultades de plantear una estrategia frontal que vaya a ponerle reglas al sector privado … la sustentabilidad es … un concepto más o menos vacío, al cual no se le puede meter contenido con mucha facilidad”. La regulación es una tarea pública y de nivel nacional. Se pone en cuestión la capacidad ejecutiva y legislativa que se pueda ejercer regionalmente, habida cuenta del centralismo del Estado chileno. Se reclama del gobierno central objetivos de largo plazo y modificaciones legales y políticas apropiadas.
El informe de la Comisión Asesora Presidencial, Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile entregado el 7 de Octubre de 2014, es un avance en este sentido, que continúa con el mensaje de la Presidenta de la República con el que se inicia “un proyecto de Reforma Constitucional” para “disponer la elección popular del órgano ejecutivo del Gobierno Regional” del 30 de Diciembre de 2014. Algunos miembros de la Comisión Asesora proponen “algunas modificaciones” al proyecto para cumplir con los objetivos planteados (documento Reforma Constitucional de Descentralización: modificaciones imprescindibles para la viabilidad del proyecto, Abril de 2015). Sin entrar en el debate específico, su prioridad parece alejarse en el tiempo y se estima improbable el primer paso, la elección de intendentes, en este período presidencial.
La dificultad es así definida por un actor: “se requiere conciencia de muchas variables, del futuro, de lo que puede significar a las generaciones futuras, ya pensar en la cadena de acciones futuras es un esfuerzo de abstracción importante para cualquier ser humano y pensar en planificar sustentabilidad es una cuestión bien ambiciosa”. Y difícil de sostene: no hay incentivos para planificar, pues se afectan intereses sin que exista decisión para modificar el estado de cosas en función de una visión de desarrollo que lo supere, al contrario de prolongarlo. Se requieren acciones y cambios profundos, no parciales, lo que precisa mucha voluntad. Que no parece existir donde tiene que haberla, en el sector público.
- Sostenibilidad: una creación que precisa voluntad y conocimiento
Retomando la pregunta acerca de si existe una ideología de sustentabilidad y si ésta logra afectar la ideología neoliberal imperante, se observan trazas en los actores de cara a la dinámica regional, cuando reconocen lo que existe y que crea identidad y certeza, lo que es bueno, de donde surge la selección de deseos por corrección y justicia, y lo que es posible, que modela el sentido del cambio, configura temores y dimensiona riesgos.
La interpelación a lo que existe llega a discernir lo bueno, a la lectura ética, sin lograr el traspaso a lo posible y a la determinación de actuar, resultando así en una “conciencia fragmentada” y en la estrategia de la “expresión del deseo”, que identifica lo que debiera ser pero no es, enfrentados a la asimetría entre el modo de entender el futuro que ha logrado imponer el neoliberalismo, de cara a la generación de una mirada planificada, de largo plazo, en función de un proyecto participativo dirigido al desarrollo sustentable. La vieja demanda por autonomía, cuyos frutos debieran ser arraigo en ciudades complejas, identidad territorial y una matriz productiva diversificada y planificada, queda relegada a su mera identificación, situada en un campo prácticamente utópico.
Se reconoce la tensión entre esta configuración que ha constituido la ideología neoliberal y la oportunidad que el ciclo minero global abre para esta región y para el país. Es un asunto de poder, claro está. Lo posible lo impone el poder en cada época -siguiendo a Foucault (en Las palabras y las cosas, 1966), cuando señala que la realidad es el efecto de un proceso de producción a partir de las estructuras y principios de la vida, la lengua y la historia, está en relación con el poder y la imposición en cada época. Esta es la condición de lo posible-, lo que no anula los procesos de organización ecológica ni los sentidos de la cultura, esto es la acción de los actores que, como se ha dicho, conocen, optan y actúan, en el sentido de consolidar una ideología de sustentabilidad.
De esta manera, la sustentabilidad es una creación social, que requiere conocimientos, ética y voluntad, el deseo de construirla. El eslabón que falta para la acción puede encontrarse en nuevos procesos que se inician o debieran hacerlo, en capacidades por develar y articular en nuevos conceptos, en un contexto de integralidad ambiental, social, económica y cultural, en un horizonte de largo plazo que se empieza a construir desde ya, que supere enfoques sectoriales y mejoras parciales en uno u otro aspecto de la producción, el transporte o la construcción. De cara a la racionalidad economicista neoliberal y a la evidencia de los límites ecológicos ya sobrepasados, la sustentabilidad y el desarrollo constituyen un desafío social y principalmente político.
[1] Para su tesis doctoral (en https://joseantoniopiga.wordpress.com/2013/10/) el autor entrevistó a actores en el mundo privado, regional, nacional y transnacional; en la administración pública; en las organizaciones de la sociedad civil, laborales, territoriales o funcionales; en las universidades regionales y nacionales; expertos en minería, desarrollo, ciudades, territorio e institucionalidad.
[2] Desde 2012 una de las GEMM que opera en la región (BHP Billiton) lleva adelante una iniciativa para encauzar el crecimiento de la ciudad de Antofagasta, para mejorar la calidad de vida y sus condiciones ambientales y físicas, con un plan creado participativamente, integrando las iniciativas actuales y futuras que identifiquen en conjunto públicos, privados y las organizaciones de la sociedad civil, a partir de la evaluación y recomendaciones que la OCDE (2013) ha generado, comparando Antofagasta con otras ciudades de la Organización. Se plantea un período de implementación y monitoreo al 2035. Evidentemente constituye una experiencia notable para la ciudad y la región, a considerar y seguir su desenvolvimiento en el tiempo planteado. Ver www.creoantofagasta.cl.
Bibliografía
BOISIER, S. (2010). Territorio, estado y sociedad en Chile; la dialéctica de la descentralización: entre la geografía y la gobernabilidad, Mago Editores, Santiago
BOUDON, R. & BORRICAUD, F. (1990, Dictionnaire critique de la sociologie, PUF, Paris
COMISION MUNDIAL SOBRE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO (CMMAD). (1992). Nuestro futuro común, Alianza Editorial, Madrid
CORPORACION CHILENA DEL COBRE (COCHILCO). (2015). Anuario de estadísticas del cobre y otros minerales, 1995–2015, Santiago
FFRENCH-DAVIS, R. (2008). Chile entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad, reformas y políticas económicas desde 1973, Comunicaciones Noreste Ltda., J.C. Sáez Editor, Santiago
FRICKER, ALAN, 1998, Measuring up to sustainability, en Futures vol. 30, Nº 4, pp. 367-375
FRIEDMANN, J. (1998). The new political economy of planning: the rise of civil society, en Cities for citizens, Douglass, M. y Friedmann, J. (eds.), John Wiley and Sons Ltd., Chichester, pp. 19-35
GALLOPIN, G. (2003). Sostenibilidad y desarrollo sostenible: un enfoque sistémico, CEPAL, serie Medio Ambiente y Desarrollo 64, Santiago
GIDDENS, A. (2006) La constitución de la sociedad, bases para la teoría de la estructuración, Amorrortu editores, Buenos Aires
HARVEY, D. (2007). Urbanismo y desigualdad social, Siglo XXI de España Editores, Madrid
———- (1998). La condición de la posmodernidad, investigación sobre los orígenes del cambio cultural, Amorrurtu Editores, Buenos Aires
HEALEY, P. (1997). Collaborative planning, shaping places in fragmented societies, UBC Press, Vancouver
LEFF, E. (2004). Racionalidad ambiental, la reapropiación social de la naturaleza, Siglo XXI Editores, Mexico
MELLER, P. (2013). La viga maestra y el sueldo de Chile, mirando el futuro con los ojos del cobre, Uqbar Editores, Santiago
OCDE, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2013). Estudios Territoriales de la OCDE, Antofagasta, Chile, Dirección de Gobernanza Pública y Desarrollo Territorial (GOV) de la OCDE
ORTIZ, R. (1980). A consciência fragmentada, Editora Paz e Terra, São Paulo, Brasil
PIGA, J. (2012). ¿Sustentabilidad en el desierto? Minería, ciudades y actores: planificación en la región de Antofagasta, tesis de doctorado, Pontificia Universidad Católica de Chile
PORTER, M,E.; SACHS, J.D. & MCARTHUR, J.W. (2002). The Global Competitiveness Report 2001–2002, Oxford University Press.
PROGRAMA 21 (1998). Cumbre para la Tierra, Programa de acción de las Naciones Unidas en Rio, Naciones Unidas, Nueva York
SOLOW, R. (1974.). The economics of resources or the resources of economics, en The American Economic Review, Vol. 64, Nº 2, pp. 1-14
SUNKEL, O. (2011). El presente como historia, dos siglos de cambio y frustración en Chile, Editorial Catalonia, Santiago
THERBORN, G. (1980). The ideology of power and the power of ideology, Verso, Londres
THOMPSON, K. (1986), Beliefs and ideology, Ellis Horwood Limited Publishers, Chichester y Tavistock Publications, Nueva York.
URZUA, O. (2007). Rejuvenecimiento tecnológico y reorganización de la industria minera mundial: los casos de Sudáfrica, Canadá, Australia y Chile a fines del siglo XX, en Innovación en minería, Foro en Economía de Minerales, vol. V, pp. 61-98, Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago.
VALDÉS, X.; REBOLLEDO, L.; PAVEZ, J. y HERNÁNDEZ, G. (2014). Trabajos y familias en el neoliberalismo, hombres y mujeres en faenas de la uva, el salmón y el cobre, Lom Ediciones, Santiago.
«Usted tampoco es de aquí, verdad?» (Antofagasta, 2007, foto de José Piga).
joseantoniopiga 